宅基地制度關(guān)涉億萬農(nóng)民的居住權(quán)益及社會穩(wěn)定，宅基地“三權(quán)分置”改革擬對宅基地相關(guān)權(quán)利作創(chuàng)新性安排，并在試點實踐中探索居住保障功能與財產(chǎn)功能間的平衡。通過對試點地區(qū)廣東省佛山市南海區(qū)兩鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地“三權(quán)分置”改革仍存在所有權(quán)落實不到位、資格權(quán)實現(xiàn)機制尚不成熟、使用權(quán)放活受限等困境。鑒于此，深化宅基地制度改革方向應(yīng)做到四個堅持，應(yīng)從主體和權(quán)利內(nèi)容方面堅持宅基地集體所有；明確宅基地資格權(quán)的成員權(quán)屬性并予以實質(zhì)呈現(xiàn)，將其外延擴展至多元化保障農(nóng)民居住的權(quán)利；補齊宅基地使用權(quán)收益權(quán)能，建構(gòu)宅基地法定租賃權(quán)制度，以實現(xiàn)盤活宅基地和閑置農(nóng)房的政策目標(biāo)。同時，在宅基地“三權(quán)分置”改革中應(yīng)當(dāng)注意防范各種風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：宅基地 “三權(quán)分置” 成員權(quán) 法定租賃權(quán)

一、引言

宅基地使用權(quán)作為一項極具中國特色的用益物權(quán)，一直發(fā)揮著保障農(nóng)民住有所居的基礎(chǔ)性作用，在城市化快速發(fā)展進程中“穩(wěn)定”與“放活”矛盾日益凸顯。2018年中央一號文件提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。這一改革舉措在堅守保障農(nóng)民戶有所居的前提下，創(chuàng)造性地提出宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”構(gòu)想，在“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”的限制下，適度盤活宅基地使用權(quán)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入，并在黨的二十大報告中得到進一步確認(rèn)——“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”，為改革指明了方向。

作為廣東省唯一被納入“三塊地”改革的地區(qū)，佛山市南海區(qū)于2017年底承擔(dān)宅基地改革試點工作，其圍繞建立“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的試點要求開展試點工作，形成宅基地“三權(quán)分置”改革模式，并在第二輪深化宅地基改革中進一步完善，具有一定的樣本參考價值。有鑒于此，課題組前往佛山市南海區(qū)，采用問卷調(diào)查等方式進行實地調(diào)研，對其改革實踐從制度層面進行總結(jié)和法理分析，進而提出我國宅基地“三權(quán)分置”改革的入法路徑，以期裨益于政策實施和制度完善。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革南海實踐的制度總結(jié)

佛山市南海區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革舉措主要聚焦于如下方面：一是落實宅基地集體所有權(quán)，強化集體經(jīng)濟組織的地位；二是通過建立宅基地權(quán)益資格名錄庫，實行宅基地申請準(zhǔn)入制度，確認(rèn)農(nóng)戶申請取得宅基地的資格，同時以“住有所居”為目標(biāo)，采取多樣化渠道解決村民居住需求；三是注重適度放活宅基地使用權(quán)，探索特定宅基地用途轉(zhuǎn)變路徑，力求發(fā)揮宅基地及地上房屋財產(chǎn)價值；四是通過舊村莊改造助推宅基地“三權(quán)分置”的落地。

（一）宅基地所有權(quán)的落實：主體角度

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)人，即為宅基地所有權(quán)的主體。佛山市南海區(qū)已在行政村一級成立經(jīng)濟聯(lián)合社、在村小組一級成立經(jīng)濟合作社，形成了較為成熟的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的架構(gòu)由成員大會、社委會與監(jiān)事會組成，由社長擔(dān)任本社法定代表人。其中，成員大會由本社年滿18周歲、具有完全民事行為能力的成員組成，是最高權(quán)力機構(gòu)，討論并決定涉及成員利益的重大事項；社委會是經(jīng)濟社中的日常管理機構(gòu)，成員經(jīng)成員大會選舉產(chǎn)生，由包括社長在內(nèi)的3人組成；監(jiān)事會是本社常設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)，執(zhí)行監(jiān)督職能，每年年末向成員大會或成員代表會議報告工作情況。區(qū)別于承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)村政事務(wù)的村民委員會，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法經(jīng)營管理集體資產(chǎn)，承擔(dān)經(jīng)濟管理職能。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在落實宅基地所有權(quán)，避免所有權(quán)虛化方面發(fā)揮獨特功能。當(dāng)問及村集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)人享有何種權(quán)利時，76.5%的受訪村民認(rèn)為其享有對宅基地的使用進行監(jiān)督和管理的權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在落實宅基地所有權(quán)過程中，通過調(diào)整股份分紅這一方式對宅基地利用進行監(jiān)督管理。例如，為保證公平，對該村宅基地丈量之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依據(jù)超占的宅基地面積，按照一定標(biāo)準(zhǔn)向使用人核定超占使用費，并通過在其股份分紅中扣除的方式收取。在宅基地申請取得方面，受限于當(dāng)?shù)剌^長時間未有宅基地可分配的實際情況，67.6%的受訪村民認(rèn)為村集體經(jīng)濟組織有義務(wù)為本集體經(jīng)濟組織分配宅基地；在宅基地收益分配方面，有61.8%的受訪村民認(rèn)為村集體經(jīng)濟組織有權(quán)分享宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或征收的收益，另有38.2%的受訪村民認(rèn)為村集體經(jīng)濟組織享有在特定情況下收回宅基地使用權(quán)的權(quán)力?？梢?，村集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)主體，一方面負有為村民提供基本保障的職責(zé)，另一方面也享有宅基地的增值收益，集體經(jīng)濟組織對宅基地享有的所有權(quán)得到了較為充分的實現(xiàn)。

（二）宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的確認(rèn)：建庫管理

宅基地農(nóng)戶資格權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”新分置出來的權(quán)利，本質(zhì)在于對集體成員身份的確認(rèn)。該資格是農(nóng)戶日后新申請宅基地建房、購買他人退出的宅基地、申請社區(qū)公寓等方式實現(xiàn)住有所居的前提，具有身份屬性，承載著社會保障功能。宅基地資格權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定緊密相關(guān)，成員認(rèn)定是取得宅基地資格權(quán)的前提與基礎(chǔ)。

佛山市南海區(qū)實行宅基地申請資格準(zhǔn)入制度，通過建立宅基地資格名錄庫，對符合申請條件的成員進行入庫管理，確認(rèn)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，即申請納入資格名錄庫，取得宅基地資格權(quán)必須是本集體經(jīng)濟組織成員。根據(jù)《佛山市南海區(qū)農(nóng)村宅基地權(quán)益資格認(rèn)定辦法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員滿足戶內(nèi)無宅基地且年滿18周歲或戶內(nèi)僅有一處宅基地，且本戶中有達到法定結(jié)婚年齡需要分戶而名下無宅基地等條件的可申請納入名錄庫，其農(nóng)戶資格權(quán)得以確認(rèn)并為其未來實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，佛山市南海區(qū)A鎮(zhèn)、B鎮(zhèn)長時間已無地可分，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶“一戶多宅”現(xiàn)象普遍、人多地少矛盾突出，宅基地存量嚴(yán)重不足。而部分村民對宅基地秉持“能占則占”的心態(tài)，加之宅基地退出機制缺失，致使當(dāng)?shù)卣赝顺霈F(xiàn)象鮮見。在土地資源緊缺的硬約束下，為實現(xiàn)戶有所居的政策目標(biāo)，建集體公寓以保障資格名錄庫內(nèi)成員居住權(quán)利成為一項行之有效的舉措。但在訪談中得知，建設(shè)集體公寓尚存在如下問題：一是土地資源稀缺，人地矛盾突出，難以在符合土地規(guī)劃與村莊規(guī)劃的前提下選址；二是集體公寓建設(shè)主體尚待明確。是由所有權(quán)主體村集體發(fā)起建設(shè)以保障成員的居住權(quán)益，還是按《土地管理法》第62條第2款規(guī)定，由縣級人民政府采取措施保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居，尚待明確；三是集體公寓建設(shè)資金來源單一，嚴(yán)重受限于集體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地較少、區(qū)位優(yōu)勢不明顯的村集體僅靠集體經(jīng)濟，尚難以提供集體公寓建設(shè)所需的全部資金；四是集體公寓建設(shè)缺乏具體制度與政策指引，集體公寓建設(shè)是參照宅基地建房標(biāo)準(zhǔn)和程序管控還是按照高層建筑的施工標(biāo)準(zhǔn)和程序管理，缺乏具體規(guī)定。

（三）宅基地使用權(quán)的適度放活：出租+轉(zhuǎn)讓

佛山市南海區(qū)兩鎮(zhèn)探索宅基地及地上房屋統(tǒng)籌利用模式，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。從調(diào)研結(jié)果來看，當(dāng)問及“當(dāng)?shù)卣厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)的方式有哪些”時，76.5%的受訪村民認(rèn)為租賃是當(dāng)?shù)剡m度放活宅基地使用權(quán)的主要形式；47.1%的受訪村民反映當(dāng)?shù)卮嬖谡厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓的情況；不過，選擇抵押、入股等作為宅基地盤活方式的的受訪村民分別僅占17.6%和5.9%。由此可見，即使是在佛山市南海這樣發(fā)達的地區(qū)，放活宅基地使用權(quán)的方式也仍然比較單一，主要以出租為主。面對出租這一活躍的債權(quán)性流轉(zhuǎn)，佛山市南海區(qū)加強對農(nóng)村宅基地及其地上農(nóng)房出租的管理，形成人、地、房三位一體，相互聯(lián)動的出租管理體系。在宅基地使用管理上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的宅基地管理職能發(fā)揮得較為充分，新成立的村（居）宅基地管理委員會也發(fā)揮了重要作用。而農(nóng)村出租屋市場準(zhǔn)入制度的實施，有力規(guī)范了出租經(jīng)營活動。當(dāng)?shù)刂饕ㄟ^村民自治對村集體經(jīng)濟組織成員的出租行為進行約束與管理，集體成員出租經(jīng)營其農(nóng)村住宅的，須經(jīng)村集體經(jīng)濟組織批準(zhǔn)同意后方可進行。

課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，出租這一債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式最能為農(nóng)民所接受，但物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等在實施時會遇到各種困難。以轉(zhuǎn)讓為例，南海區(qū)盡管允許農(nóng)房與宅基地在行政村一級轉(zhuǎn)讓，但轉(zhuǎn)讓這一流轉(zhuǎn)方式并不活躍，且村民轉(zhuǎn)讓農(nóng)房的范圍仍以小組內(nèi)部為主，即仍停留在經(jīng)濟合作社一級。究其原因，是土地和人員兩種因素共同作用的結(jié)果——從屬于村小組這一集體經(jīng)濟組織所有的宅基地，與身份從屬于另一村小組（但仍為同一行政村）的宅基地使用人之間，易產(chǎn)生類似“飛地”的效果而不利于對土地和人實行雙重管理。此外，分紅制度作為一種收益分配模式較為封閉且相對固化，村民股份分紅均嚴(yán)格以村小組為單位進行，限制土地、農(nóng)房等資源跨村小組流動。而且多數(shù)村小組往往以同姓宗族為主自然聚居歷史性形成，排斥非本小組成員之間的農(nóng)房與宅基地轉(zhuǎn)讓。

（四）宅基地“三權(quán)分置”改革的推進：以舊村莊改造助推

佛山南海區(qū)積極推進舊村莊改造，以政府主導(dǎo)與自行改造為兩種主要模式，在舊村莊改造范圍內(nèi)對農(nóng)房和宅基地進行集中改造。一方面通過農(nóng)村村民住宅與村集體高層公寓或商品房置換實現(xiàn)農(nóng)民上樓居住，另一方面將騰退的宅基地進行整理并集約化利用。如今，南海區(qū)的舊村莊改造進入深水區(qū)，如何推動農(nóng)村居民點建設(shè)有序進行，提高用地效率成為改造中不可回避的問題。從功能與用途上看，宅基地是舊村莊改造中須規(guī)劃好、利用好的重要土地資源，應(yīng)在舊村莊改造框架下統(tǒng)籌規(guī)劃居民點建設(shè)，通過多元化渠道保障農(nóng)村村民的居住權(quán)利；應(yīng)在確保農(nóng)戶住有所居的前提下顯化宅基地的財產(chǎn)屬性，適度放活宅基地上的使用權(quán)并推動宅基地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化；應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益分享機制，實化宅基地所有權(quán)人的主體地位，推進宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)。

三、宅基地“三權(quán)分置”改革南海實踐的法理檢視

佛山市南海區(qū)在宅基地“三權(quán)分置”改革中不斷探索，創(chuàng)新實踐，取得顯著成效，為法律修訂貢獻了經(jīng)驗和智慧，但同時也面臨制度困境，亟待突破。

（一）宅基地所有權(quán)落實不到位

落實宅基地所有權(quán)是避免其在宅基地“三權(quán)分置”中可能被邊緣化的要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)人，當(dāng)然享有分配宅基地、監(jiān)督管理宅基地使用、分享宅基地增值收益和依法收回宅基地的權(quán)利。然而調(diào)研結(jié)果表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)人在不同程度上處于虛化狀態(tài)，集中表現(xiàn)為主體不明和權(quán)能殘缺。

1.主體不明

宅基地所有權(quán)人，即為農(nóng)村集體土地所有權(quán)人，而學(xué)界關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的爭論從未停止。學(xué)界主要有三種觀點：第一種觀點認(rèn)為“農(nóng)民集體”為農(nóng)村集體土地所有權(quán)人。主要理由如下：從風(fēng)險防范角度出發(fā)，認(rèn)為以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為所有權(quán)人，將承擔(dān)集體資產(chǎn)作為法人責(zé)任財產(chǎn)被轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險；從實證法角度認(rèn)為，現(xiàn)行法規(guī)定“農(nóng)民集體”是法律規(guī)定的所有權(quán)主體，具有明確性和特定性且村民集體是客觀存在的，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地的經(jīng)營管理主體或行使權(quán)利的代表主體，并非所有權(quán)主體。第二種觀點則認(rèn)為農(nóng)村土地和其他財產(chǎn)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。秉持該觀點的學(xué)者多基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史變遷和這一特別法人的法律結(jié)構(gòu)進行分析論證。第三種觀點則認(rèn)為，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)為部分集體資產(chǎn)（集體經(jīng)營性資產(chǎn)）的權(quán)利主體，而不僅僅是集體資產(chǎn)管理主體”。之所以存在上述爭議，主要原因在于既有法律對集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定不明，表述不一。《物權(quán)法》第60條明確由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，雖然《民法典》第96條、第99條確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，但第262條在吸納《物權(quán)法》第60條時并未及時隨之修正“由村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)”的表述。此外，2019年修正的《土地管理法》（新《土地管理法》）與2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》（新《農(nóng)村土地承包法》）盡管確認(rèn)了集體經(jīng)濟組織的管理與經(jīng)營地位，但并未完全厘清集體土地所有權(quán)與村民集體和集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系。新《土地管理法》第66條繼續(xù)明確法定情形下由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回土地使用權(quán)，第62條仍將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位為土地使用權(quán)收回和盤活利用的主體。在地方立法中，不同地區(qū)在確認(rèn)集體土地所有權(quán)主體稱謂上也不盡一致?！稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第13條、《浙江省集體資產(chǎn)管理條例》第2條明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有集體土地所有權(quán)；而《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第2條則規(guī)定“農(nóng)村集體資產(chǎn)，是指村農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)”，《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》第3條也作了類似規(guī)定。

綜上，現(xiàn)行法對宅基地所有權(quán)主體規(guī)定不明，地方立法對所有權(quán)主體認(rèn)知不同，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、出資設(shè)立的公司法人等的職能范圍模糊不清，甚至交叉重疊，在一定程度上制約了宅基地所有權(quán)的落實。

就歷史沿革而言，盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在各地的表現(xiàn)形式不盡相同，但“三級所有，隊為基礎(chǔ)”造就了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本形式，并在人民公社組織體制終結(jié)后仍得以延續(xù)。因此，在歷史慣性之下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體土地所有權(quán)人是應(yīng)有之義。集體所有是全體集體成員享有所有權(quán)，村民集體獨立于村民集體成員，看似群體客觀存在，實則難以確定，該整體不容分割但又易于將集體與成員對立起來。所有權(quán)的權(quán)能體現(xiàn)在人與人之間的關(guān)系之中，而村集體是一個超越成員的概念，在其確認(rèn)財產(chǎn)歸屬、排他干涉方面，該權(quán)利是被“做空”的，將“農(nóng)民集體”作為集體土地所有權(quán)人將會使集體土地所有權(quán)成為一項沒有具體載體的“空權(quán)利”。

就現(xiàn)實需求而言，隨著承包地“三權(quán)分置”下農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局的形成，作為集體土地所有權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相對于農(nóng)民集體這一抽象的法律概念更易在實踐中實現(xiàn)集體資產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模效益和優(yōu)勢。詳言之，在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)利益的政策背景下，及時有效行使集體財產(chǎn)權(quán)利的需求日益增多，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在《民法典》確認(rèn)其特別法人以及未來進行法人化改造后，其對集體經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)占有、使用、收益和處分的權(quán)利是所有權(quán)人的應(yīng)有內(nèi)容，而不是類似村委會“代表行使集體所有權(quán)”的代行主體。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)人，亦即宅基地所有權(quán)人。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有權(quán)主體地位有利于改變現(xiàn)今理論與實踐中主體虛化的現(xiàn)狀，是實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”改革之“落實宅基地集體所有權(quán)”的關(guān)鍵要義，亦是“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)”的重要保障。

2.權(quán)能殘缺

所有權(quán)的權(quán)能包括占有、使用、收益和處分。《民法典》第362條規(guī)定農(nóng)戶僅享有占有、使用宅基地的權(quán)利，而實然狀態(tài)下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對宅基地的處分和收益權(quán)能也未彰顯，主要體現(xiàn)在宅基地和農(nóng)房租賃當(dāng)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分享宅基地部分租金收益的情況較為少見。在宅基地隨農(nóng)房轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)人的意思表示（如轉(zhuǎn)讓時未經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意）缺位，沒有完整享有土地的收益（如因繼承農(nóng)房而占有使用宅基地者，并未繳納宅基地使用費）。在宅基地長期閑置狀態(tài)下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回土地的權(quán)利未能有效行使。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，僅有少數(shù)受訪村民認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有在特定情況下收回宅基地使用權(quán)的權(quán)利，和分享宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或征收收益的權(quán)利。村民對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)人行使其權(quán)利的態(tài)度，折射出宅基地所有權(quán)主體權(quán)能殘缺的困境，既誘發(fā)宅基地超占多占亂象與閑置現(xiàn)象的多發(fā)，又影響農(nóng)村宅基地資源的盤活。

（二）宅基地資格權(quán)定性不明

1.宅基地資格權(quán)性質(zhì)界定仍存爭議

宅基地資格權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”中新分置出來的權(quán)利，其目的在于嚴(yán)守農(nóng)民居住保障的底線。事實上，農(nóng)戶資格權(quán)并非獨立的權(quán)利，應(yīng)屬于成員權(quán)的內(nèi)容，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員為實質(zhì)主體，以戶為行使主體，以申請、獲得宅基地等為具體內(nèi)容。在宅基地制度改革實踐中，浙江義烏首創(chuàng)“宅基地資格權(quán)”并強調(diào)探索農(nóng)村宅基地“取得固定化、價值市場化、權(quán)益多樣化、配置有償化、管理科學(xué)化”新機制，并被中央采納。學(xué)界對宅基地資格權(quán)的性質(zhì)遠未達成共識，眾說紛紜，如認(rèn)為宅基地資格權(quán)應(yīng)理解為設(shè)立使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)，“宅基地資格權(quán)是從宅基地使用權(quán)中派生出來的一種權(quán)能，與使用權(quán)分離成為獨立的、位于集體所有權(quán)之下宅基地使用權(quán)之上的第二層次的權(quán)利……”“宅基地資格權(quán)基于集體經(jīng)濟組織成員身份取得，是典型的‘人役權(quán)’”，不一而足。

2.宅基地資格權(quán)價值目標(biāo)實現(xiàn)路徑模糊

如前所述，農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)定是農(nóng)戶得以申請新分配宅基地進行建房、購買他人退出的宅基地、申請社區(qū)公寓等方式保障其居住權(quán)利的前提，具有身份屬性與保障色彩。在改革實踐中，宅基地資格權(quán)實現(xiàn)形式呈現(xiàn)多樣化。在佛山市南海區(qū)，是通過將滿足條件的農(nóng)戶納入宅基地權(quán)益資格名錄庫的方式確認(rèn)與保障農(nóng)戶資格權(quán)的。但這僅是一種資格條件，已被確認(rèn)其宅基地農(nóng)戶資格權(quán)并不一定能夠獲取宅基地。浙江省德清縣則對符合資格的農(nóng)民進行登記并形成宅基地登記簿，賦予資格權(quán)人以申請宅基地、享受政府住房保障和申請居住補貼的權(quán)利。因存量建設(shè)用地不足而未分配取得宅基地的集體成員，其居住保障的實現(xiàn)是改革中亟需破解的難題。新《土地管理法》第62條第2款對落實農(nóng)戶資格權(quán)、實現(xiàn)戶有所居提出了新要求，但各地的改革仍處于探索階段，如前述的建設(shè)集體公寓做法就受到各種制約。

（三）宅基地使用權(quán)放活受限

宅基地“三權(quán)分置”著眼于盤活宅基地資源，顯化宅基地財產(chǎn)屬性，而結(jié)合佛山市南海區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)“適度放活”仍然受限，具體表現(xiàn)為取得主體受限、取得方式受限、期限不明以及宅基地用途單一。

1.宅基地使用權(quán)取得主體受限

現(xiàn)行法律將宅基地使用權(quán)取得主體限定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，此種限制同樣制約了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。本集體經(jīng)濟組織成員可向其所在的村集體經(jīng)濟組織申請分配宅基地以實現(xiàn)居住保障，通常情況下自不必通過流轉(zhuǎn)方式取得該權(quán)利。對非本集體經(jīng)濟組織成員而言，其本身不具備分配取得宅基地的身份基礎(chǔ)，加之現(xiàn)行法對宅基地流轉(zhuǎn)持保留態(tài)度，理論界和實踐中對宅基地能否對外流轉(zhuǎn)并未達成共識，致使宅基地合法流轉(zhuǎn)市場從未真正形成。盡管試點地區(qū)對流轉(zhuǎn)取得主體的范圍有所擴大，但在制度慣性與管理措施尚未配套的前提下，非集體經(jīng)濟組織成員通過流轉(zhuǎn)取得宅基地的情況非常少見。簡言之，本集體經(jīng)濟組織成員流轉(zhuǎn)取得宅基地的需求并不旺盛，而非本集體經(jīng)濟組織成員因受制于宅基地分配主體的限制，通過流轉(zhuǎn)方式取得宅基地面臨重重困難。

2.宅基地使用權(quán)取得方式受限

宅基地使用權(quán)取得分為分配取得和流轉(zhuǎn)取得。就前者而言，村集體經(jīng)濟組織成員以戶為單位向本集體申請宅基地建房以保障居住權(quán)益，為法律所確認(rèn)且是實踐中最主要、最傳統(tǒng)的取得方式。而流轉(zhuǎn)取得包括繼承、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、入股等，是適度放活宅基地使用權(quán)的主要手段，在改革實踐中屢屢受挫。以繼承為例，在“房地一體”處分原則之下，繼承人通過繼承農(nóng)村房屋而事實上占有宅基地的情況十分常見，但現(xiàn)行法律并未明確宅基地使用權(quán)能否繼承，司法實踐對此裁判不一，學(xué)界的主張亦存在分歧。此外，租賃成為實踐中最常見的流轉(zhuǎn)方式，但轉(zhuǎn)讓、抵押以及入股等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式在實踐中運用較少，在改革探索中運行也不順暢。由此可見，宅基地使用權(quán)取得方式受限對盤活宅基地資源形成了禁錮。

3.宅基地使用權(quán)期限不明

農(nóng)戶向村集體申請分配宅基地，該分配取得以具備成員身份為前提，以戶的存續(xù)為基礎(chǔ)，且取得的宅基地使用權(quán)原則上沒有期限限制。至于非本集體經(jīng)濟組織成員流轉(zhuǎn)取得的宅基地使用權(quán)是否應(yīng)設(shè)定期限，理論界和實務(wù)界仍有爭議。以宅基地制度改革試點浙江義烏市為例，跨農(nóng)村集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)取得的宅基地使用權(quán)期限為70年；而部分試點地區(qū)僅擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，并沒有明確規(guī)定期限。學(xué)界對流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)的期限亦有分歧：如有學(xué)者指出應(yīng)當(dāng)根據(jù)流轉(zhuǎn)的具體方式確定宅基地使用權(quán)的期限（出租期限不超過20年，轉(zhuǎn)讓期限不超過70年等）；亦有學(xué)者將“三權(quán)分置”中的宅基地使用權(quán)構(gòu)建為法定租賃權(quán)，并認(rèn)為該權(quán)利可以比照建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)置最長70年期限。多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為流轉(zhuǎn)取得的宅基地應(yīng)設(shè)置明確期限，使“恒產(chǎn)者有恒心”。

4.宅基地用途單一

我國實行嚴(yán)格的土地用途管制，宅基地制度中的“一戶一宅”原則以及對處分權(quán)的反向限制，強調(diào)其基本用途在于農(nóng)戶修建房屋以保障居住。受制于既定規(guī)范，流轉(zhuǎn)中的宅基地基本上局限于居住功能，用途呈現(xiàn)單一化的特點。在宅基地“三權(quán)分置”改革中，不少試點地區(qū)開發(fā)利用退出的宅基地或閑置農(nóng)房，以拓寬宅基地用途，但學(xué)界較少關(guān)注流轉(zhuǎn)取得宅基地后的多重利用問題。

我國人地矛盾非常突出，亟需提高土地資源利用效率。宅基地僅固守建房居住的基本用途，不利于充分彰顯土地資源的價值。宅基地除用作建房居住外，還應(yīng)包括一些擴展性利用，如建設(shè)附屬設(shè)施以從事家庭副業(yè)、經(jīng)營農(nóng)家樂等。在佛山南海區(qū)就不乏農(nóng)房用于自住的同時用來經(jīng)營小商店或農(nóng)家樂的現(xiàn)象。宅基地使用權(quán)用途是其功能價值的直接體現(xiàn)，其不同功能價值的博弈受資源稟賦與經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的影響：在地理位置偏僻、資源匱乏的地區(qū)，宅基地仍以居住保障為主要或唯一功能；但在具有生態(tài)優(yōu)勢以及旅游資源豐富的地區(qū)，宅基地在維持其基本居住功用外，還可以因地制宜推動用途多元化，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從這個意義上看，實現(xiàn)宅基地用途適度多元化應(yīng)當(dāng)是宅基地從“死資產(chǎn)”向“活資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之義。

四、宅基地“三權(quán)分置”改革的立法表達

（一）立法原則

1.堅持宅基地集體所有

堅持宅基地集體所有是土地制度改革的底線和紅線。一方面，宅基地有其特定的居住保障用途，堅持宅基地集體所有是所有權(quán)人利用土地自然屬性通過設(shè)權(quán)滿足農(nóng)民生存與發(fā)展需要的要求；另一方面，堅持宅基地集體所有是保障集體資產(chǎn)在充分發(fā)揮土地財產(chǎn)價值過程中避免流失的重要舉措。在“三權(quán)分置”改革中，堅持宅基地集體所有，確保集體對宅基地資源的支配，并為符合條件的集體成員分配宅基地，農(nóng)民居住保障才成為可能；只有堅持宅基地集體所有，才能防止在盤活宅基地時對集體土地的稀釋。為堅持這一底線要求，應(yīng)當(dāng)在明確宅基地所有權(quán)人的基礎(chǔ)上進一步發(fā)揮集體在宅基地改革中的管理和收益分享等職能。

2.堅持宅基地資格權(quán)的成員權(quán)屬性

如前所述，各地在探索“三權(quán)分置”中對“農(nóng)戶資格權(quán)”的確認(rèn)和實現(xiàn)形成了不同模式，學(xué)界對農(nóng)戶資格權(quán)性質(zhì)的討論亦存在“宅基地使用權(quán)說”“成員權(quán)說”等多種觀點?！罢刭Y格權(quán)為設(shè)立了次級使用權(quán)的宅基地使用權(quán)”的觀點存在違背“一物一權(quán)”的嫌疑。而“宅基地使用權(quán)說”表達的是一種實在的權(quán)利，其側(cè)重于用益物權(quán)的具體權(quán)能。事實上，此處的“宅基地資格權(quán)”實為一種分配資格，而非既得權(quán)，擁有資格權(quán)并不一定能占有、使用其客體?！俺蓡T權(quán)說”則準(zhǔn)確地表達符合條件的農(nóng)戶享有的資格樣態(tài)，是特別明確的一項成員權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。換言之，有資格權(quán)的農(nóng)戶實際取得宅基地前僅滿足一定的條件（該條件通常與成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相一致），分配取得宅基地之后才確定地取得宅基地使用權(quán)。從理論上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分配取得宅基地為集體成員權(quán)的當(dāng)然內(nèi)容；從實踐來看，多個試點地區(qū)也正是通過出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認(rèn)定的辦法對資格權(quán)進行認(rèn)定的。因此我們認(rèn)為，宅基地資格權(quán)為成員權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容。

3.堅持宅基地有條件流轉(zhuǎn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)實施對盤活宅基地資源、提高宅基地利用效率、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入提出了新的更高要求，在堅持宅基地用以保障集體成員居住的前提下如何實現(xiàn)功能擴展、財產(chǎn)價值顯化成為我們必須面對的時代課題。

宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)堅持宅基地使用權(quán)有條件地流轉(zhuǎn)。一方面，雖然宅基地居住保障功能有所弱化但也不應(yīng)摒棄：基于我國東西部經(jīng)濟發(fā)展差異與城鄉(xiāng)差距的存在，人地矛盾與地廣人稀實際情況并存，以及社會保障體系尚未完全覆蓋至農(nóng)村的客觀現(xiàn)實，宅基地仍需承擔(dān)農(nóng)民居住保障的功能。隨著人口政策調(diào)整帶來的新增人口增加，其居住權(quán)益保障有賴于宅基地分配、退出和多元利用方式的協(xié)同。另一方面，在保障農(nóng)民基本居住條件下，應(yīng)當(dāng)推動宅基地資源流動，發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)價值，如通過租賃、合作開發(fā)、入股等方式拓展宅基地和農(nóng)房用途，鼓勵其多元化利用。

4.堅持宅基地改革與耕地保護、集體建設(shè)用地入市改革相協(xié)調(diào)

宅基地制度改革并非一座孤島，穩(wěn)步推進宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)當(dāng)同耕地保護以及集體建設(shè)用地入市相協(xié)調(diào)。就宅基地改革與耕地保護的關(guān)系而言，一方面，為保障18億耕地紅線不突破，禁止在農(nóng)用地尤其是永久基本農(nóng)田上非法建設(shè)住房，以防止耕地“非農(nóng)化”；另一方面，在宅基地試點改革過程中，各地根據(jù)實際情況對騰退的宅基地實行復(fù)墾，實現(xiàn)宅基地向耕地的轉(zhuǎn)化。就宅基地與集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化而言，因宅基地具有特定用途與特殊價值而區(qū)別于其他集體建設(shè)用地，但均屬于農(nóng)村集體的建設(shè)用地，有其共通性。因此，宅基地與集體建設(shè)用地也存在相互轉(zhuǎn)化的可能：如退出的宅基地通過指標(biāo)轉(zhuǎn)化或用途轉(zhuǎn)性納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范疇；或在新《土地管理法》第66條規(guī)范指引下，通過收回集體建設(shè)用地使用權(quán)并將其轉(zhuǎn)化為宅基地以補充存量。當(dāng)前集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度改革對象局限于存量的建設(shè)用地，閑置宅基地等資源的潛力尚未得到有效挖掘。在用地供需矛盾尖銳，新增宅基地取得愈發(fā)困難的農(nóng)村，實現(xiàn)集體建設(shè)用地向宅基地的地性轉(zhuǎn)化，對于緩解居住供地形勢緊張，實現(xiàn)“戶有所居”目標(biāo)也有重要意義?？偠灾?，宅基地改革過程中應(yīng)當(dāng)特別注重與耕地保護和農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革的聯(lián)動與協(xié)調(diào)。

（二）立法重點

推動宅基地“三權(quán)”入法應(yīng)當(dāng)先厘清三種權(quán)利的構(gòu)造，并根據(jù)既有制度安排及宅基地改革實踐現(xiàn)狀，進行權(quán)利分解和內(nèi)容明晰。

1.堅持并落實宅基地集體所有權(quán)

宅基地所有權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村宅基地進行全面支配的權(quán)利。立法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)宅基地所有權(quán)人享有的具體權(quán)利，包括宅基地分配權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)、收益分配權(quán)、收回權(quán)等。在宅基地分配上，應(yīng)當(dāng)凸顯農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為分配主體的地位，完善宅基地公平分配機制；在宅基地使用上，盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并非宅基地的實際占有主體，但所有權(quán)的落實應(yīng)置重于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在宅基地使用中的監(jiān)督與管理，以維護宅基地制度的正常運行；在動態(tài)利益分配上，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益權(quán)，探索宅基地收益分配機制的建立，并與宅基地流轉(zhuǎn)與退出制度完善相協(xié)調(diào)；在宅基地消滅方面，應(yīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在特定情形下收回宅基地的權(quán)利，其實質(zhì)為宅基地所有權(quán)權(quán)能的回復(fù)。

宅基地所有權(quán)兼具團體公益性與私益性。宅基地所有權(quán)的公益性表現(xiàn)在其行使主要著眼于對農(nóng)民群體居住利益保障；私益性則體現(xiàn)在依其自主意思對宅基地的支配。如前所述，宅基地所有權(quán)的主體應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其有權(quán)排除他人非法干涉。對于所有權(quán)主體的界定，應(yīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地位，而非《民法典》第262條規(guī)定的“代表”行使主體。首先，在規(guī)范陳述中應(yīng)當(dāng)明定集體土地資產(chǎn)的所有權(quán)人，從而避免因所有權(quán)人不明導(dǎo)致集體土地所有權(quán)虛化與異化。其次，應(yīng)當(dāng)避免上下位法律規(guī)范中關(guān)于宅基地所有權(quán)人規(guī)定的沖突與齟齬。由于各地區(qū)實際情況不同，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否存在以及運行情況有所差異。不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織極不成熟而難以有效履行經(jīng)濟職能的地區(qū)，一般由村委會代行管理宅基地的職責(zé)。

2.穩(wěn)定并保障農(nóng)戶資格權(quán)

“農(nóng)戶資格權(quán)”是具備一定條件的特定主體通過取得宅基地實現(xiàn)居住保障的資格，是成員權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容，與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定息息相關(guān)，兼具福利性與專屬性。農(nóng)戶資格權(quán)的福利性表現(xiàn)為其是一種身份利益；專屬性在于這種資格的取得限定在特定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員范圍內(nèi)，且不得通過買賣、贈與等方式移轉(zhuǎn)。農(nóng)戶資格權(quán)的主體應(yīng)為集體經(jīng)濟組織成員，以戶為單位行使。首先，從政策語言表述上看，該權(quán)利冠以“農(nóng)戶”二字，體現(xiàn)了改革政策在該權(quán)利行使主體上的傾向；其次，從宅基地使用權(quán)取得方式上看，現(xiàn)行法律規(guī)定也是宅基地以戶為單位進行分配并遵循“一戶一宅”原則的；再次，盡管試點地區(qū)存在以人為單位規(guī)定宅基地占有面積的做法，但由于戶內(nèi)人口變動不居，原戶內(nèi)成員分戶的情況亦屢見不鮮，以人口為標(biāo)準(zhǔn)將難以確定其相應(yīng)的宅基地面積，因此以戶為單位確定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)仍為主流。

注重宅基地資格權(quán)的實質(zhì)呈現(xiàn)。《民法典》及新《土地管理法》中，對宅基地使用權(quán)進行了雙重限制：主體僅限為本集體經(jīng)濟組織成員、權(quán)能僅局限于占有與使用。而宅基地“三權(quán)分置”政策語境下的“宅基地使用權(quán)”則新增了收益權(quán)能，且不具有身份的專屬性。因此，我們不能把現(xiàn)行法上的宅基地使用權(quán)與“三權(quán)分置”政策中的“宅基地使用權(quán)”等同視之。在取得方面，宅基地資格權(quán)既為成員權(quán)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)以完善成員資格認(rèn)定為根基，進一步明晰與完善集體經(jīng)濟組織成員得喪變更條件，通過明確分配宅基地使用權(quán)的資格與條件維護成員應(yīng)有之權(quán)利。同時，根據(jù)新《土地管理法》第62條規(guī)定的“保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居”，宅基地資格權(quán)的內(nèi)容應(yīng)從傳統(tǒng)的宅基地分配取得以及“一戶一宅”擴展至“以分配宅基地等多元化方式保障居住的權(quán)利”。

3.適度放活宅基地使用權(quán)

盤活宅基地的起點在于補齊宅基地上使用權(quán)的權(quán)能。對此，應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)人具有宅基地的收益權(quán)，從而實現(xiàn)私權(quán)的回歸。宅基地的取得方式包括分配取得與流轉(zhuǎn)取得，而后者包括債權(quán)性與物權(quán)性流轉(zhuǎn)。就宅基地債權(quán)性流轉(zhuǎn)而言，權(quán)利人取得租賃權(quán)，此為意定租賃，適用《民法典》有關(guān)租賃合同的規(guī)定。而宅基地物權(quán)性流轉(zhuǎn)是改革的核心，以宅基地法定租賃權(quán)實現(xiàn)宅基地的占有和使用，又是開禁宅基地物權(quán)性流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。宅基地法定租賃權(quán)入法內(nèi)容設(shè)置，需要明確以下內(nèi)容。首先，由法律明確規(guī)定宅基地法定租賃權(quán)產(chǎn)生的情形，以區(qū)別于意定租賃。轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等流轉(zhuǎn)方式應(yīng)該明確規(guī)定在宅基地法定租賃權(quán)取得的流轉(zhuǎn)情形中。其次，明確宅基地隨其上房屋一并流轉(zhuǎn)的前提，禁止宅基地單獨流轉(zhuǎn)。宅基地法定租賃權(quán)是不具備宅基地資格權(quán)的主體，取得農(nóng)房所有權(quán)時，基于“房地一體”原則而由法律明確規(guī)定其取得宅基地法定租賃權(quán)。因此，合法取得宅基地上房屋及建筑物是宅基地法定租賃權(quán)產(chǎn)生的前提。再次，明確宅基地法定租賃權(quán)的期限。宅基地法定租賃權(quán)應(yīng)區(qū)別于未有明確期限限制的宅基地使用權(quán)，以實現(xiàn)權(quán)利的分級和厘清，也為宅基地法定租賃權(quán)消滅后宅基地使用權(quán)回復(fù)提供可能。宅基地法定租賃權(quán)可遵循租賃期限最長20年的規(guī)定，20年到期后，依房屋存續(xù)情況和財產(chǎn)價值評估考慮是否續(xù)期。最后，應(yīng)該明確由農(nóng)村集體和宅基地使用權(quán)人共同分享宅基地租金收益。

要實現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，“宅基地使用權(quán)”的入法路徑有兩種：一是修改現(xiàn)行法的相關(guān)規(guī)定，使宅基地使用權(quán)成為一項完整的財產(chǎn)權(quán)，而不僅是成員專有的用益物權(quán)；二是在現(xiàn)行法基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)一種非專屬性的其他權(quán)利以具備占有、使用和收益權(quán)能。從制度慣性抑或風(fēng)險控制來看，第二種方案更具可行性，也更易實現(xiàn)制度內(nèi)部的邏輯自洽。這主要是因為，宅基地使用權(quán)為成員所有的觀念根深蒂固，人地矛盾嚴(yán)重的現(xiàn)實困境使得非成員享有宅基地使用權(quán)又難以被村集體及其成員所接受和認(rèn)可；而且宅基地使用權(quán)剝離身份的時機尚未成熟——如居住保障尚未覆蓋農(nóng)村，宅基地仍是廣大農(nóng)民解決居住問題的主要資源。在此框架下我們傾向于建構(gòu)宅基地法定租賃權(quán)來實現(xiàn)盤活宅基地和閑置農(nóng)房的政策目標(biāo)，而這也是國家慎重穩(wěn)妥推進宅基地制度改革的題中之義。

4.明確宅基地“三權(quán)”入法名稱

宅基地“三權(quán)”的政策性話語表達，難以恰如其分地反映改革的制度意蘊和法律邏輯，應(yīng)在厘清宅基地“三權(quán)”性質(zhì)與主體的前提下確定上述權(quán)利的入法名稱。（1）宅基地為集體土地類型之一，其對應(yīng)的宅基地所有權(quán)即為集體土地所有權(quán)，其規(guī)范散見于現(xiàn)行法中，如《憲法》第10條第2款、《民法典》第260條以及第261條第1款等。因此，宅基地所有權(quán)，即農(nóng)村土地集體所有權(quán)的概念無須新增，僅須明確其主體和權(quán)利內(nèi)容即可。（2）應(yīng)在成員權(quán)制度中明確農(nóng)戶資格權(quán)所指稱的內(nèi)容，無須在立法中引入“農(nóng)戶資格權(quán)”。（3）“三權(quán)分置”中“宅基地使用權(quán)”已經(jīng)超出《民法典》第362條規(guī)定的內(nèi)涵，“在宅基地上既存宅基地所有權(quán)（自物權(quán)）、宅基地成員資格（成員權(quán)）、宅基地使用權(quán)（他物權(quán)）的基礎(chǔ)上，不宜再引入物權(quán)性利用的思路構(gòu)建宅基地的有償使用制度”，宅基地法定租賃權(quán)本質(zhì)為債權(quán)，但有準(zhǔn)物權(quán)之效，既可以與成員享有的宅基地使用權(quán)相區(qū)分，又能達到宅基地財產(chǎn)化利用的目標(biāo)，因此可以此權(quán)實現(xiàn)“三權(quán)分置”之“宅基地使用權(quán)”入法的制度建構(gòu)。

概言之，政策語境中的宅基地“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)為法律表達時，呈現(xiàn)的是宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)（成員權(quán)）、宅基地使用權(quán)（用益物權(quán)）和宅基地租賃權(quán)（包括意定租賃和法定租賃）的權(quán)利結(jié)構(gòu)，這四種權(quán)利既非橫向上的分而置之，也非縱向上的層層分解，而僅是不同主體享有的宅基地相關(guān)權(quán)利的分離，是不同功能價值在宅基地上的投射。

（三）改革風(fēng)險的立法防范

我國宅基地制度改革進入深水區(qū)，宅基地“三權(quán)分置”亦應(yīng)綜合分析改革措施與改革成效，積極防范與應(yīng)對改革風(fēng)險。（1）宅基地所有權(quán)人被架空的風(fēng)險。傳統(tǒng)宅基地“兩權(quán)”模式突出了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶之間的分配關(guān)系，但在“三權(quán)分置”改革框架下，宅基地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)化使宅基地上的主體增多，尤其是在多元化利用宅基地的實踐中，因農(nóng)村集體對宅基地并不實際占有，且未實質(zhì)參與宅基地流轉(zhuǎn)交易，其可能面臨被架空的風(fēng)險；而且“三權(quán)分置”權(quán)利架構(gòu)使得法律關(guān)系復(fù)雜化，不同法律主體存在新的對抗與沖突的風(fēng)險。對此，應(yīng)當(dāng)在宅基地流轉(zhuǎn)關(guān)系中凸顯宅基地所有權(quán)人的角色，通過構(gòu)建流轉(zhuǎn)收益分配機制以落實集體所有權(quán)。（2）農(nóng)民居住保障受沖擊的風(fēng)險。對有居住需求的農(nóng)民群體而言，推動宅基地在本集體經(jīng)濟組織范圍外流轉(zhuǎn)易導(dǎo)致本集體土地資產(chǎn)的“錯配”。同時，由于不同村集體在經(jīng)濟實力、交易談判能力與獲取信息能力等方面存在差距，任其在市場作用下爭地，不利于本集體內(nèi)部有居住需求的農(nóng)民權(quán)益之保護。因此，可設(shè)置同等條件下村集體和內(nèi)部成員的優(yōu)先受讓權(quán)，以優(yōu)先滿足農(nóng)民群體的居住需求。（3）農(nóng)村管理混亂的風(fēng)險。“三權(quán)分置”下宅基地占有使用的主體可能突破本集體成員范圍的限制，但由于我國鄉(xiāng)村內(nèi)部管理機制尚不完善，且村莊以成員為基礎(chǔ)帶有一定封閉性，宅基地對外流轉(zhuǎn)易造成“飛地”現(xiàn)象而加大農(nóng)村管理難度。此外，宅基地用途拓寬后，不少地區(qū)因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂、民宿等，人員流動加強和資源利用頻繁，也將對鄉(xiāng)村治理帶來新的問題和挑戰(zhàn)。

五、結(jié)語

宅基地制度事關(guān)億萬農(nóng)民的基本居住保障，敏感復(fù)雜，牽連甚廣。宅基地“三權(quán)分置”改革就主要圍繞宅基地社會保障價值與財產(chǎn)價值的博弈展開。在“三塊地”改革中，宅基地制度改革滯后于集體土地征收改革和集體建設(shè)用地入市改革，新《土地管理法》和《民法典》也著墨甚少。為此，中央又啟動了新一輪宅基地制度改革。2020年10月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部根據(jù)中央深改委第十四次會議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，批復(fù)全國104個縣（市、區(qū)）和3個設(shè)區(qū)市為新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)。各試點地區(qū)正積極開展宅基地制度改革試點工作。未來應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持以人民為中心，尊重農(nóng)民的主體地位，深入總結(jié)宅基地改革實踐，進一步提煉可復(fù)制、可推廣，利修法的經(jīng)驗做法，助力制度完善，實現(xiàn)制度之間的協(xié)調(diào)。