城市和鄉(xiāng)村有不同的規(guī)劃目標(biāo)和方向，理應(yīng)遵循不同的規(guī)劃路徑和方法，其技術(shù)手段既有法律約束，又有專業(yè)支撐，按說不至于跑偏。目前造成這種現(xiàn)象，是地方主政者唯形象論、干涉太多？還是鄉(xiāng)村規(guī)劃者理解偏頗、惟上是從？這個(gè)問題值得我們深思。

對于鄉(xiāng)村規(guī)劃來說，建設(shè)不是目的，目的是建設(shè)之后的生活，這才是村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的目的。在當(dāng)下的村莊規(guī)劃中，很多都是在按照城市規(guī)劃的思路來規(guī)劃設(shè)計(jì)，既失去了鄉(xiāng)村的質(zhì)樸與自然，又在落地實(shí)踐上遇到阻礙。因此，做好鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，必須要考慮到方方面面的因素，因地制宜。

對于鄉(xiāng)村來說，規(guī)劃設(shè)計(jì)不只是建設(shè)，而是在建設(shè)過程中，建立一種秩序與自治。建設(shè)不是目的，目的是建設(shè)之后的生活，這オ是村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的目的。因地制宜搞好鄉(xiāng)村規(guī)劃是十分必要的。

規(guī)劃要充分發(fā)揮村民自治，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃的可執(zhí)行性，改變過去規(guī)劃中的“政府干村民看”、“只規(guī)劃不實(shí)施”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村建設(shè)的靈魂，鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)和文化是鄉(xiāng)村規(guī)劃的根，尊重農(nóng)民意愿是鄉(xiāng)村規(guī)劃的重要前提。鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計(jì)要以人為核心，自然為本，要還藝術(shù)于農(nóng)民，這是鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計(jì)的職責(zé)。

02鄉(xiāng)村規(guī)劃類型

集聚提升類村莊是指現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他仍將存續(xù)的一般村莊，占鄉(xiāng)村類型的大多數(shù)，是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。對這類村莊，要科學(xué)確定村莊發(fā)展方向，在原有規(guī)?；A(chǔ)上有序推進(jìn)改造提升，激活產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化環(huán)境、提振人氣、增添活力，保護(hù)保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗村莊。鼓勵發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，強(qiáng)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，支持農(nóng)業(yè)、工貿(mào)、休閑服務(wù)等專業(yè)化村莊發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人居環(huán)境等多方面實(shí)現(xiàn)村莊的振興發(fā)展。

城郊融合類村莊是城市近郊區(qū)以及縣城城關(guān)鎮(zhèn)所在地的村莊，具備成為城市后花園的優(yōu)勢，也有向城市轉(zhuǎn)型的條件。綜合考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和村莊自身發(fā)展需要，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享，在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，在治理上體現(xiàn)城市水平，逐步強(qiáng)化服務(wù)城市發(fā)展、承接城市功能外溢、滿足城市消費(fèi)需求能力，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。 

特色保護(hù)類鄉(xiāng)村是指歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的鄉(xiāng)村，是彰顯和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體。這類村莊要統(tǒng)籌保護(hù)、利用與發(fā)展的關(guān)系，努力保持村莊的完整性、真實(shí)性和延續(xù)性。切實(shí)保護(hù)村莊的傳統(tǒng)選址、格局、風(fēng)貌以及自然和田園景觀等整體空間形態(tài)與環(huán)境，全面保護(hù)文物古跡、歷史建筑、傳統(tǒng)民居等傳統(tǒng)建筑。

搬遷撤并類村莊是指對位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，因重大項(xiàng)目建設(shè)需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊，可通過易地扶貧搬遷、生態(tài)宜居搬遷、農(nóng)村集聚發(fā)展搬遷等方式，實(shí)施村莊搬遷撤并，統(tǒng)籌解決村民生計(jì)、生態(tài)保護(hù)等問題。 

搬遷撤并類村莊可以分為兩類：一類是完全不適宜居住，不適宜發(fā)展生產(chǎn)的地區(qū)，如果繼續(xù)發(fā)展生產(chǎn)就會破壞生態(tài)，對這些地區(qū)，只能通過生態(tài)移民，異地搬遷的形式；一類是農(nóng)村人口大量流失，已經(jīng)出現(xiàn)空心化的村落。這類村落相對來說土地條件不是特別好，但土地、耕地還是有用，因此這類村莊的生產(chǎn)功能可以保留，土地可以進(jìn)一步集中，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，它們的人口也可以往集聚提升類村莊集中。

03鄉(xiāng)村規(guī)劃不能落地的原因

鄉(xiāng)村旅游的落腳點(diǎn)是鄉(xiāng)村，游客去農(nóng)村主要還是想要體驗(yàn)鄉(xiāng)村特色和風(fēng)情，如果把鄉(xiāng)村開發(fā)得太過豪華，太過高大上，反而失去了鄉(xiāng)村旅游的意義。開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，不能按照城市規(guī)劃的思路去規(guī)劃設(shè)計(jì)，萬萬不能摒棄了鄉(xiāng)村的質(zhì)樸與自然。

在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)定位上，要確?！靶辙r(nóng)為農(nóng)”的根本宗旨不動搖。一方面是因開發(fā)從而提高農(nóng)民收入，讓農(nóng)民得到實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠；另一方面，也是因?yàn)橹灰r(nóng)民當(dāng)家做主，把鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目當(dāng)做自己的，他們才會珍惜，才有干勁，才回主動去維護(hù)景區(qū)形象。

目前很多規(guī)劃更注重的是村莊改造，大拆大建，并不能給村民帶來實(shí)際的收益或效益，應(yīng)在如何讓村民參與到規(guī)劃中來方面多做做文章。

通過村莊規(guī)劃，要讓村民切實(shí)參與到其中，包括土地分紅、村民創(chuàng)業(yè)、村民就業(yè)等等，只有這樣才能更好地調(diào)動農(nóng)民的積極性，使其參與到規(guī)劃中來。

我國大部分的鄉(xiāng)村旅游或休閑農(nóng)業(yè)都基本呈現(xiàn)同質(zhì)化的問題。比如關(guān)于花海，除了規(guī)模不一樣外，其它可能大抵相同。再比如農(nóng)家樂的問題，幾乎就是簡單的餐飲，再加上棋牌、釣魚，就沒有其它的內(nèi)容了。觀光、體驗(yàn)方面也幾乎是雷同的，不能體現(xiàn)一個(gè)地方的特色農(nóng)業(yè)和文化。

各色的花海、各色的違法棚內(nèi)“生態(tài)”餐廳、各色的農(nóng)耕文化、各色的稻田藝術(shù)、稻田酒店、民俗展示、婚慶等，鄉(xiāng)村再一次成為千篇一律的鄉(xiāng)村，而核心的魂、自身的特色、差異化競爭在建設(shè)過程中鮮有挖掘。沒有獨(dú)特產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)村從空心化到回歸，最終依舊走向空心化，如何考慮產(chǎn)業(yè)、如何留住勞動力、如何升級特色、如何打造獨(dú)一無二的三生體系，是鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的核心。

很多鄉(xiāng)村旅游景區(qū)為減少管理成本，就在本地隨便招了幾個(gè)人對景區(qū)進(jìn)行管理和運(yùn)營，有的甚至就是幾個(gè)村管干部在管理，有的可能還會在村里找?guī)讉€(gè)低保戶作為臨時(shí)管理員，為他們解決工作問題。出發(fā)點(diǎn)是好的，但結(jié)果往往不如人意，旅游管理是非常專業(yè)的學(xué)科，就必須要專業(yè)人士來負(fù)責(zé)。

地方抓旅游，往往注重硬環(huán)境的建設(shè)，卻忽視軟環(huán)境的治理。比如宰客、服務(wù)差，這些在大景區(qū)的通病，如果也在本應(yīng)淳樸的鄉(xiāng)村旅游中出現(xiàn)，這就大煞風(fēng)景了，也失去了鄉(xiāng)村旅游的獨(dú)特價(jià)值。

隨著近年來旅游消費(fèi)的不斷升級以及國家對鄉(xiāng)村旅游建設(shè)、旅游扶貧的重視，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展步伐不斷加碼，鄉(xiāng)村旅游的基礎(chǔ)設(shè)施與配套服務(wù)日益完善，景區(qū)面貌也日新月異，但是游客量卻未曾增加，究其原因，就在于鄉(xiāng)村旅游對管理和營銷上工作的重視程度不夠，許多村莊尚處于“養(yǎng)在深閨人未識”的狀態(tài)。

游客既是感性的又是理性的，需要對游客整個(gè)的消費(fèi)過程深入分析與把脈，解決好“游客為什么來、什么游客來、游客怎么來、游客來了干什么、怎樣讓游客介紹人來”五大步驟。對此，許多的鄉(xiāng)村旅游建設(shè)者籠統(tǒng)的概括為：城里人來、到鄉(xiāng)里來感受、開車來、體驗(yàn)鄉(xiāng)村、美的地方自然會吸引人來，根本沒有對景區(qū)的受眾人群、出游目的進(jìn)行細(xì)分，相應(yīng)的推介也就更加無從說起。

近年來國家土地“閘門”不斷收緊，國務(wù)院、國土資源部出臺的關(guān)于土地管理處分的最全面、最明確、最嚴(yán)格的文件，在土地審批權(quán)、更嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田、理順各級政府土地管理的責(zé)任等方面都作出了明確的規(guī)定，制定了各種生態(tài)保護(hù)、林地保護(hù)、基本農(nóng)田等紅線保護(hù)范圍，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地供需矛盾卻越來越突出，限制了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模。

目前，鄉(xiāng)村發(fā)展的一個(gè)很大痛點(diǎn)是，建設(shè)用地緊缺，無法解決供地問題以及農(nóng)地轉(zhuǎn)用、占補(bǔ)平衡指標(biāo)問題，項(xiàng)目難以落地；二是傳統(tǒng)供地方式屬于整片供地，對資金要求往往過高，令投資方望而興嘆。

04如何解決村莊規(guī)劃落地難問題

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。啟動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制，出臺加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)獎勵扶持辦法、涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合實(shí)施意見等系列扶持政策，增加縣級財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的投入，創(chuàng)新落實(shí)“助農(nóng)寶”“勸耕貸”，降低經(jīng)營主體融資成本。

持續(xù)壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)集群。瞄準(zhǔn)“農(nóng)業(yè)+”發(fā)展方向，發(fā)展以美麗鄉(xiāng)村帶動的“生態(tài)+文化”模式，推動農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)的連接，建設(shè)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)。

堅(jiān)持政策拉動、龍頭帶動、資金驅(qū)動，積極培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，扶持發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

抓實(shí)生態(tài)治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，是建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村題中應(yīng)有之義。結(jié)合巡視巡察整改回頭看工作部署，啟動生態(tài)文明建設(shè)專項(xiàng)整治，圍繞中央環(huán)保督察整改落實(shí)、項(xiàng)目環(huán)保把關(guān)等方面存在的突出問題，開展專項(xiàng)整治。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不應(yīng)是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緣木求魚，而是要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展。我們以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，摒棄損害和破壞生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)增長模式，依托自然優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，培育綠色發(fā)展新動能，探索形成“生態(tài)+”復(fù)合型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，推動鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展比翼雙飛、相得益彰。

以創(chuàng)建全國文明城市為引領(lǐng)，堅(jiān)持教育引導(dǎo)、實(shí)踐養(yǎng)成、制度保障三管齊下。采用微宣講、微黨課、公益廣告刊播、廣場舞、美麗鄉(xiāng)村墻繪等群眾喜聞樂見的形式，積極推進(jìn)黨的十九大精神進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)，推動社會主義核心價(jià)值觀在農(nóng)村地區(qū)落細(xì)落實(shí)。

強(qiáng)化示范帶頭作用，大力踐行簡約、考評、服務(wù)等“十項(xiàng)新風(fēng)”，永葆忠貞之心、崇業(yè)之心、感恩之心、敬畏之心、向善之心。全面開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村黑惡勢力。以鄰里守望等“十大行動”為抓手，深入推進(jìn)移風(fēng)易俗樹立鄉(xiāng)風(fēng)文明活動，堅(jiān)決遏制農(nóng)村大操大辦等陳規(guī)陋習(xí)。

準(zhǔn)確把握十九大提出的構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系的內(nèi)涵，努力提升基層社會治理現(xiàn)代化水平。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，探索建立黨小組之家、黨員評星管理等黨建工作制度，激發(fā)基層黨組織“神經(jīng)末梢”，有效增強(qiáng)基層組織治理、服務(wù)能力。

堅(jiān)持“常態(tài)化、專業(yè)化、法治化、全民化、長效化”方向，進(jìn)一步規(guī)范信訪秩序，依法處置信訪問題。注重弘揚(yáng)鄉(xiāng)土文化，組織開展優(yōu)秀村民組長、鄉(xiāng)村好人、新鄉(xiāng)賢新鄉(xiāng)風(fēng)、好媳婦好婆婆等評選活動，以本土優(yōu)秀的家風(fēng)家教文化，引導(dǎo)農(nóng)村形成新習(xí)俗、新風(fēng)尚。

堅(jiān)持精準(zhǔn)施策，突出造血功能，更多采用產(chǎn)業(yè)帶動、勞務(wù)補(bǔ)助、公益性崗位就業(yè)等機(jī)制，推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，加大農(nóng)村道路交通、學(xué)校醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施投入，不斷提高人民群眾獲得感、幸福感和安全感。

按照“整縣推進(jìn)、分步實(shí)施”的思路，探索資金入股、資產(chǎn)經(jīng)營、資源開發(fā)、土地運(yùn)營、服務(wù)創(chuàng)收、項(xiàng)目支持等形式，建立“三變”改革項(xiàng)目庫，設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金，通過農(nóng)村“三變”改革來推動村集體和村民增收。

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)與基礎(chǔ),產(chǎn)業(yè)興才能鄉(xiāng)村興,經(jīng)濟(jì)強(qiáng)才能人氣旺。做好農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障,創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策,已成為土地管理工作的一項(xiàng)迫切課題。

在中央一號文件提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán) '三權(quán)分置' ”，“落實(shí)宅基地所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。雖未能明確提及賦予宅基地和房屋使用權(quán)抵押權(quán)能，但全國已有試點(diǎn)地區(qū)展開相關(guān)業(yè)務(wù)試點(diǎn)。

按照按照“三權(quán)分置”，把宅基地使用權(quán)這個(gè)市場適度放活，允許他們來租賃，但是我們也必須把所有權(quán)不變和資格權(quán)保護(hù)做好。20年之內(nèi)，農(nóng)戶如果簽訂了合同，按照新的三權(quán)分置，你把使用權(quán)流轉(zhuǎn)給投資者，投資者在這20年之內(nèi)，他的權(quán)益同樣是得到保護(hù)。

地方政府紛紛出臺各類用地保障政策，一號文件的進(jìn)一步明確，就是要讓地方配套政策更好的服務(wù)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，比如各地推行的“點(diǎn)狀供地”就是對鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目發(fā)展的創(chuàng)新。

鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過二十年。